划定城市开发边界有利增强城市功能

2014年7月住建部和国土部共同确定了全国14个城市开展划定城市开发边界试点工作。首批试点城市有北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳、成都、西安以及贵阳。开发边界将作为城市发展刚性约定，不得超越界限盲目扩张。以后，全国600多个城市也会划定开发边界。

长久以来，我国各地城市发展缺乏严格意义上的规划开发方案，虽有规划但不按规划发展，甚至为体现政绩，一届领导一个规划方案现象突出，以至我国很多城市陷入实质上无规划怪圈。从这种现状看，住建部和国土部两部委确定14个城市开展划定城市开发边界试点工作，是政府管理城市的一种巨大进步，无疑对提高我国城市发展质量起到颠覆性推动作用，也可看作是我国城市未来发展行动的纲领性文件。

众所周知，城市缺乏严格开发边界，对我国城市发展带来的危害有目共睹。一方面，造成了城市盲目无序扩张，使全国多地出现“摊大饼”式低质量发展现象。因此，也使城市扩张速度与人口增长幅度脱节，出现了不少“空城”、“鬼城”和“死城”，加剧了土地资源和城市公共投资资源浪费，对人口纵多、资源相对贫乏的中国无异于雪上加霜；尤其资源过分向大中城市倾向，减少了农村中小城镇投入，使农村城镇化建设步伐受到制约，扩大了城市与农村之间社会发展差距。据相关资料，2000年-2010年间，全国城镇建成区面积的扩张幅度达到了64.45%，远高于同期城镇人口45.9%增长幅度。足见我国城市盲目无序扩张之弊端了。另一方面，造成了城市发展“马汰效应”，使特大城市获得更多社会资源，像虚脱的巨人，日益庞大。也由此引发很多城市社会问题：住房价格高买房困难，大量人口涌入大城市，升学、医疗、就业及其他保障措施跟不上，还带来交通拥堵塞等“城市病，”不仅给涌入大城市居民带来许多不便和对大城市发展带来巨大压力，更对中国城市良性循环带来不利影响。再一方面，会加剧地方政府买地“热潮”，陷入土地财政怪圈，也引发了许多城市拆迁案件，使拆迁成了影响城市社会稳定的重要因素，激化了民众与政府矛盾，也严重损害了政府形象。

显然，划定城市开发边界，可能会暂时对一些城市发展带来一定约束，在短期内也会带来不利影响，但从长远发展和发展整体看，划定开发边界是应该的、也是必须的。唯有如此，中国城市发展才会避免千篇一律和同质化倾向，使城市发展与城市人口规模增长及经济发展水平相一致，保持适度水平，不出现资源浪费。从当前看，划定城市开发边界具有三方面重大社会作用：一是有利于促进城市转型发展，提高城镇化质量。因为开发边界控制了，城市管理者才能转变城市粗放式发展理念和克服盲目求大倾向，对城市实行信约化经营，提高城市档次和品质。二是有利于节约用地和保护耕地。城市土地资源有限，只有划定好了开发边界，才会促使城市管理者利用好城市每一寸土地资源，并利用有限土地资源搞更大城市建设，充分提高城市土地利用率，避免土地资源浪费，保护国家耕地安全。三是有利于城市管理者在城市开发过程中守住自然本底。因为确定好了开发边界底线，城市管理者发展方向和理念才会围绕这个底线来作文章，确定城市理性发展战略，确保每个城市发展特色，体现每个城市发展优势，最终推动中国城市发展步入良性循环轨道。

对此，笔者希望住建部和国土部应尽快抓紧试点城市开发规划边界有关基础准确工作，并尽快制定城市开发边界划定的科学考核指标，确保城市开发边界划定的严格性和可持续性，为全国600多个城市划定开发边界积累丰富经验和奠定扎实基础。